| 財(cái)政部：養(yǎng)豬政策過度干預(yù)行業(yè)發(fā)展，造成養(yǎng)豬戶心理預(yù)期不穩(wěn) | |
| 發(fā)布時(shí)間：2020/5/26 發(fā)布者：管理員 閱讀：1595次 | |
近年來，為解決生豬市場價(jià)格周期性波動(dòng)，“肉貴傷民”與“豬賤傷農(nóng)”現(xiàn)象交替出現(xiàn)的問題，國家出臺了一系列扶持生豬生產(chǎn)、流通的財(cái)政支持政策，取得一定成效，但也暴露出不少問題。近日，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司會(huì)同湖南省財(cái)政廳，以該省為典型，對我國生豬市場運(yùn)行情況以及扶持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和認(rèn)真研究，并從財(cái)政角度就如何發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定豬肉價(jià)格進(jìn)行了一些思考。 政策扶持促進(jìn)了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也暴露了一些問題 為促進(jìn)生豬生產(chǎn)，保證市場供給，2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應(yīng)的意見》(國發(fā)〔2007〕22號)，提出了一系列綜合應(yīng)對措施，并相繼出臺了號稱“十全大補(bǔ)”的約10項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，基本覆蓋了生豬生產(chǎn)、繁育、防疫、宰殺、流通等各個(gè)環(huán)節(jié)。以湖南省為例，2012年中央財(cái)政安排生豬補(bǔ)貼該省各類生豬補(bǔ)貼13.78億元，平均每頭出欄生豬補(bǔ)貼17.18元，其中：生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金5.86元、生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)資金2.74元、生豬良種補(bǔ)貼資金0.71元、能繁母豬及育肥豬保險(xiǎn)補(bǔ)貼2.43元、能繁母豬補(bǔ)貼資金3.49元、屠宰環(huán)節(jié)無害化處理1.08元、規(guī)模場病死豬無害化處理0.71元、強(qiáng)制撲殺及基層動(dòng)物防疫補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)0.36元、生豬信息監(jiān)測預(yù)警經(jīng)費(fèi)0.03元。補(bǔ)貼政策之外，國家還通過安排儲備對市場進(jìn)行調(diào)控，平均每儲備1公斤凍豬肉，每年需承擔(dān)利息費(fèi)用及虧損約2.7元。 全方位的扶持政策一定程度上促進(jìn)了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，保證了生豬生產(chǎn)能力穩(wěn)定增長。一系列政府補(bǔ)貼政策的出臺，穩(wěn)定了企業(yè)及農(nóng)民發(fā)展生豬生產(chǎn)的預(yù)期，調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)積極性，促進(jìn)生豬生產(chǎn)能力穩(wěn)步增長，以湖南省為例，2012年全省出欄生豬8018萬頭，比2007年增長14.36%，每年還向外調(diào)出生豬超過2000萬頭，成為廣東、珠三角、長三角等主要豬肉消費(fèi)地區(qū)的重要供應(yīng)源。 其次，推動(dòng)了生豬產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在生豬扶持政策引導(dǎo)和養(yǎng)殖效益刺激下，生豬產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向規(guī)�；较蚣铀侔l(fā)展，規(guī)模養(yǎng)殖已經(jīng)成為生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。到2012年底，湖南省養(yǎng)豬戶已由2007年的876萬戶減少到282萬戶，平均每年減少99萬戶，養(yǎng)豬戶占總農(nóng)戶的比重已由2007年的63.9%下降到19.98%。與此同時(shí)，規(guī)模養(yǎng)豬快速發(fā)展，湖南省生豬規(guī)模養(yǎng)殖戶達(dá)到26萬戶，年出欄生豬5297萬頭，占全省出欄總量的68.5%，年出欄生豬500頭以上的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模場達(dá)2.5萬戶，標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模場年出欄生豬3200萬頭，占全省總出欄的37.5%。規(guī)模場數(shù)和規(guī)模場出欄豬數(shù)量分別比2007年增長74.95%和77.82%。 再其次，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度加快。近幾年來，湖南省生豬養(yǎng)殖行業(yè)發(fā)生重大變革，生豬養(yǎng)殖行業(yè)產(chǎn)能正在向大規(guī)模養(yǎng)殖集團(tuán)企業(yè)集中，雙匯、雨潤等一批集生豬養(yǎng)殖、屠宰、加工業(yè)務(wù)一體的大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)快速涌現(xiàn)，促進(jìn)完善了生豬產(chǎn)業(yè)鏈條，并成為穩(wěn)定生豬市場的有效力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南省養(yǎng)殖行業(yè)中，作為頂端產(chǎn)品的種畜禽生產(chǎn)有1/3控制在龍頭企業(yè)手中，新建5000頭以上大型規(guī)模養(yǎng)殖場及養(yǎng)殖基地，超過一半為龍頭企業(yè)建設(shè)或合作建設(shè)，預(yù)計(jì)未來3-5年，該省龍頭企業(yè)養(yǎng)殖基地出欄量將達(dá)到1500萬頭以上，接近全省總量的1/5，生豬生產(chǎn)經(jīng)營逐步走向長遠(yuǎn)性、穩(wěn)固性發(fā)展。 最后，生產(chǎn)周期性波動(dòng)趨于平穩(wěn)。由于生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)等補(bǔ)貼政策的實(shí)施，湖南省生豬周期性波動(dòng)幅度減小，生產(chǎn)活動(dòng)較為理性，并未隨著價(jià)格的大起大落而出現(xiàn)生產(chǎn)的劇烈調(diào)整，尤其是能繁母豬數(shù)量影響不大，波動(dòng)幅度并未密切跟隨生豬價(jià)格。上半年深度虧損2個(gè)月，但母豬存欄總體僅減少2.73%，下半年恢復(fù)增加0.62%。同時(shí)，生豬產(chǎn)銷逐步趨向供求相對均衡的狀態(tài)，生豬價(jià)格大多時(shí)間處于合理區(qū)間震蕩，養(yǎng)殖戶全年能夠?qū)崿F(xiàn)微利經(jīng)營。這些都表明，生豬行業(yè)在歷經(jīng)波動(dòng)洗煉、盤整調(diào)節(jié)后，養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)固，養(yǎng)殖活動(dòng)逐步走向理性。 現(xiàn)行政策體系存在一系列亟待解決的問題。首先，過度干預(yù)，影響市場機(jī)制作用。全方位的財(cái)政補(bǔ)貼政策在很大程度上改變了生產(chǎn)者的心理預(yù)期，“不看市場看市長”，市場價(jià)格的調(diào)節(jié)作用趨于弱化。即便在價(jià)格下跌時(shí)，養(yǎng)殖戶仍然維持甚至增加母豬存欄，雖然有利于保證后續(xù)市場供應(yīng)，但也導(dǎo)致后期仔豬補(bǔ)欄和生豬供給過度增加，市場嚴(yán)重供大于求，進(jìn)而價(jià)格進(jìn)一步大幅下滑，生產(chǎn)者大面積虧損。2011年8月以來，生豬價(jià)格持續(xù)低迷，市場的“自我恢復(fù)期”較以往明顯延長。 其次，分頭管理，難以形成政策合力。各類生豬補(bǔ)貼資金名目過多，管理多頭，用途重疊，以致力量分散、效果抵消。從監(jiān)督管理來看，各類生豬補(bǔ)貼項(xiàng)目分屬畜牧、發(fā)改、商務(wù)、環(huán)保及農(nóng)業(yè)等部門分頭管理，扯皮多，協(xié)調(diào)難，無法形成政策合力。從使用方向來看，各類補(bǔ)貼資金在支出邊界上存在交叉或重疊。如養(yǎng)殖和屠宰環(huán)節(jié)的病死豬無害化處理補(bǔ)助方向大體相同，但分屬商務(wù)、農(nóng)業(yè)部門管理。從使用效能來看，由于資金分散且制度僵化，導(dǎo)致政策效果被弱化。如生豬保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，保額低、險(xiǎn)種少，難以調(diào)動(dòng)養(yǎng)殖戶投保積極性;又如能繁母豬補(bǔ)貼，實(shí)踐中難以甄別操作，只能“撒胡椒面”;再如豬肉儲備，監(jiān)管難度大，儲存成本高，且由于儲存期短，出庫周期與市場調(diào)控周期往往不一致，時(shí)常出現(xiàn)價(jià)格下跌時(shí)國家拋儲的情況，導(dǎo)致調(diào)控效果大打折扣。 最后，政策不穩(wěn)，影響農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期。補(bǔ)貼政策帶有應(yīng)急性和隨意性，“短期政策長期化”與“長期政策短期化”并存，沒有建立規(guī)范、穩(wěn)定的政策體系，導(dǎo)致養(yǎng)殖戶預(yù)期不穩(wěn)。如能繁母豬補(bǔ)貼，2007—2008年連續(xù)實(shí)施，2009—2010年暫停，2011—2012年繼續(xù)安排。又如良種繁育體系建設(shè)項(xiàng)目，2007—2008年實(shí)施，2009年取消。 以市場化、規(guī)�；癁榉较颍貥�(gòu)政府支持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系 生豬是一種重要而特殊的商品，一方面，它具有一般商品的共同屬性，市場運(yùn)行受價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié);另一方面，自古“豬糧安天下”，生豬市場的穩(wěn)定與否對于民生保障、三農(nóng)發(fā)展甚至國家穩(wěn)定都有著十分重大的影響。因此，實(shí)現(xiàn)生豬產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展必須堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在此基礎(chǔ)上，政府對市場失靈的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)給予支持，將有形的手和無形的手相結(jié)合，構(gòu)筑競爭有序、波動(dòng)有度的生豬市場體系。 推動(dòng)生豬產(chǎn)業(yè)規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化是未來生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨，也是解決我國生豬市場波動(dòng)大問題的根本途徑。一方面，要大力推動(dòng)生產(chǎn)規(guī)�；攸c(diǎn)是支持發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，通過采取金融、財(cái)政、稅收等方面的扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)民通過開展合作經(jīng)營，做大生豬養(yǎng)殖規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì);另一方面，要完善生豬產(chǎn)業(yè)化鏈條，重點(diǎn)是鼓勵(lì)大型龍頭企業(yè)開展生豬產(chǎn)、銷、加工一體化經(jīng)營，提高生豬產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化程度，并成為解決生豬市場波動(dòng)以及食品安全問題的有效抓手。 建立完善生豬保險(xiǎn)制度。實(shí)行生豬保險(xiǎn)是發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也是保護(hù)生豬生產(chǎn)者利益，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展的有效的市場化手段。目前，我國生豬保險(xiǎn)仍處于起步階段，險(xiǎn)種少，賠付比例低。借鑒主要發(fā)達(dá)國家的做法，應(yīng)逐步增加險(xiǎn)種，提高賠付比例，探索與產(chǎn)量掛鉤及與收益掛鉤等不同形式的賠付模式，并建立“生產(chǎn)者為主負(fù)擔(dān)、政府適當(dāng)補(bǔ)助、保險(xiǎn)公司適當(dāng)讓利”的保費(fèi)繳納機(jī)制。鑒于目前我國生豬生產(chǎn)規(guī)�；捷^低，市場風(fēng)險(xiǎn)更大，在生豬保險(xiǎn)政策實(shí)施初期，政府應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)貼比例，以調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司、生產(chǎn)者的參與積極性。未來隨著我國生豬產(chǎn)業(yè)規(guī)�；潭炔粩嗵岣�，可適當(dāng)調(diào)低政府保費(fèi)補(bǔ)貼的比例。 整合重構(gòu)財(cái)政政策體系。按照“劃清政府市場邊界”的原則，找準(zhǔn)財(cái)政支持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的切入點(diǎn)和支持方式，建立規(guī)范、穩(wěn)定的政策體系。一是整合財(cái)政補(bǔ)貼資金。生豬補(bǔ)貼專項(xiàng)資金歸并為生豬生產(chǎn)專項(xiàng)資金、生豬市場體系專項(xiàng)資金及生豬儲備專項(xiàng)資金三個(gè)專項(xiàng)，由財(cái)政部門會(huì)同畜牧主管部門及儲備主管部門管理。財(cái)政資金主要用于支持生豬疫病防控、生豬良種繁育技術(shù)、生豬保險(xiǎn)、生豬市場信息化建設(shè)以及儲備等具有公益性、公共性的重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。二是支持規(guī)�；a(chǎn)。主要是支持農(nóng)產(chǎn)專業(yè)合作社以及龍頭企業(yè)，由其統(tǒng)籌用于發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)。三是加大散養(yǎng)農(nóng)民支持力度。鑒于散養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，財(cái)政支持要向散養(yǎng)農(nóng)民予以傾斜，探索采取政府購買服務(wù)的方式，由防疫部門、供銷合作社組織等給農(nóng)民提供免費(fèi)或保本價(jià)的防疫、繁育服務(wù);保險(xiǎn)對散養(yǎng)農(nóng)民給予重點(diǎn)支持等。 調(diào)整完善生豬儲備政策。鑒于生豬不易儲存的物理特性，大量儲備不僅成本高也難以起到調(diào)控市場的作用。因此，應(yīng)調(diào)整國家生豬儲備政策的功能定位，主要定位于應(yīng)急保供。同時(shí)，按照中央和地方事權(quán)劃分，建立中央儲備與地方儲備相結(jié)合的儲備政策體系。中央儲備主要定位于全國性的應(yīng)急保供，保持適當(dāng)數(shù)量的凍肉儲備規(guī)模，取消活體儲備;地方儲備主要定位于保證區(qū)域內(nèi)市場供應(yīng)，由各地結(jié)合生產(chǎn)、消費(fèi)及財(cái)力等情況統(tǒng)籌確定儲備規(guī)模及吞吐時(shí)機(jī)。 探索開展期貨交易。生豬期貨是一種市場化的工具，在美國等畜牧業(yè)發(fā)達(dá)國家，已具有非常成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由于生豬期貨能夠提供未來1年到1年半的生豬市場價(jià)格預(yù)測信息，可為生豬養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖企業(yè)提供有效的價(jià)格參考，從而減少生產(chǎn)的盲目性，同時(shí)，通過將期貨交易與現(xiàn)貨交易相結(jié)合，也可建立較為穩(wěn)定的上下游鏈條，有效回避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，鎖定預(yù)期利潤。鑒于目前我國生豬生產(chǎn)主體眾多，較分散、規(guī)模小，很難實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化交割訂單，在國內(nèi)全面開展生豬期貨交易的條件尚不成熟，可嘗試在局部地區(qū)、部分規(guī)模生產(chǎn)者當(dāng)中逐步建立生豬產(chǎn)品遠(yuǎn)期交易制度，并為期貨交易市場的建立積累經(jīng)驗(yàn)。 生豬價(jià)格周期性波動(dòng)是市場機(jī)制作用的結(jié)果 21世紀(jì)以來，我國生豬市場價(jià)格呈現(xiàn)出周期性大幅度波動(dòng)，波動(dòng)周期越來越頻繁，2003年至今，已經(jīng)歷了3輪價(jià)格的大漲大跌(學(xué)界稱之為“豬周期”)。生豬價(jià)格周期性波動(dòng)是市場機(jī)制作用的正常反應(yīng)，而現(xiàn)階段我國生豬產(chǎn)業(yè)的特性、特點(diǎn)進(jìn)一步加劇了市場波動(dòng)。 生豬價(jià)格周期性波動(dòng)是市場機(jī)制作用的正常反應(yīng)。價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)是市場價(jià)值規(guī)律的基本表現(xiàn)，并由此引導(dǎo)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)供需平衡。體現(xiàn)在生豬市場，由于生豬生產(chǎn)具有周期性，從仔豬到育肥豬出欄，一般需要大半年，供給對價(jià)格的反應(yīng)要經(jīng)過相應(yīng)的蟄伏期才能體現(xiàn)出來。信息傳導(dǎo)的滯后性使生豬市場“蛛網(wǎng)現(xiàn)象”明顯。不管是從以往我國生豬市場運(yùn)行情況看，還是從國外主要生豬市場運(yùn)行情況看，盡管波動(dòng)幅度和頻率略有不同，但都始終重復(fù)著“價(jià)格下跌—宰殺母豬—生豬減少—供應(yīng)短缺—價(jià)格上漲—養(yǎng)殖增加—生豬賣難—價(jià)格下跌”的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。 現(xiàn)階段我國生豬產(chǎn)業(yè)的特性、特點(diǎn)進(jìn)一步加劇了市場波動(dòng)。首先，養(yǎng)殖規(guī)模小不利于穩(wěn)定生產(chǎn)。生豬養(yǎng)殖規(guī)模是影響“豬周期”變化的重要原因。我國生豬生產(chǎn)規(guī)�；降�，2011年全國年出欄1萬頭以上的養(yǎng)殖戶出欄生豬占比僅為7.3%，，遠(yuǎn)低于美國的90%。小規(guī)模為主的生產(chǎn)格局決定了當(dāng)價(jià)格高漲時(shí)，大量社會(huì)資本進(jìn)入，尤其是散養(yǎng)農(nóng)戶盲目擴(kuò)大養(yǎng)殖數(shù)量，造成生豬生產(chǎn)供應(yīng)增加，而一旦價(jià)格大跌，散養(yǎng)戶則跟風(fēng)退出，造成后期生豬供應(yīng)緊張，價(jià)格大漲。其次，養(yǎng)殖成本快速上漲推高豬肉價(jià)格。飼料和流通成本上漲是推動(dòng)豬肉價(jià)格上漲的主要因素。近年來，我國人工成本及主要生產(chǎn)資料價(jià)格快速上漲，2001—2009年，湖南省單豬養(yǎng)殖的物質(zhì)成本和服務(wù)費(fèi)用由515元上漲到1160元，年均上漲12.3%。近兩年來，成本上漲速度進(jìn)一步加快，2011年單豬生產(chǎn)成本達(dá)到約1500元，同比上漲超過25%。目前，生豬生產(chǎn)整體已進(jìn)入高成本階段，推動(dòng)生豬價(jià)格剛性上漲。最后，突發(fā)事件增多加劇價(jià)格波動(dòng)。疫病暴發(fā)、食品安全、天氣變化等突發(fā)事件是影響生豬生產(chǎn)、干擾生豬價(jià)格的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來各類重大動(dòng)物疫病每年帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)近千億元。特別是2006年蔓延全國的高致病性豬藍(lán)耳病，引起了生豬生產(chǎn)下降和價(jià)格的劇烈波動(dòng)。2010年又出現(xiàn)全國性疫情，造成大量生豬死亡、豬價(jià)暴跌，加上行情不好，許多養(yǎng)殖戶不敢補(bǔ)養(yǎng)，生豬存欄和能繁母豬存欄下降，直接導(dǎo)致2011年生豬供給緊張，價(jià)格一路上漲。 2014年中央財(cái)政安排12億元支持畜牧良種補(bǔ)貼 為支持提高畜牧良種化水平，促進(jìn)畜牧產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，按照今年中央1號文件有關(guān)“繼續(xù)實(shí)施畜牧良種補(bǔ)貼政策”的要求，2014年，中央財(cái)政通過畜牧發(fā)展扶持資金安排12億元實(shí)施畜牧良種補(bǔ)貼，鼓勵(lì)養(yǎng)殖者購買牲畜良種凍精和種公畜進(jìn)行牲畜品種改良。 |