國內(nèi)環(huán)境管理體制變遷
中國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)進(jìn)入到新時(shí)代，時(shí)空在加速，產(chǎn)業(yè)在重構(gòu)，格局在變化。今年，國內(nèi)環(huán)境管理制度在不停改變，“十三五”期間環(huán)保政策發(fā)生巨大改變。一方面，中國政府給予了環(huán)境產(chǎn)業(yè)較高的期望：一是成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)，二是擔(dān)當(dāng)起環(huán)境質(zhì)量改善的大任。
【排污許可制】改變“簡單粗暴”管理
9月18日，環(huán)保部副部長趙英民公開表示，我國環(huán)境管理仍然存在較為粗放、污染物排放總量過大、超標(biāo)排放或違法排放等問題，將通過改革完善排污許可制度，全面推進(jìn)和完善環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)制度�！拔磥韺⒏淖�?cè)瓉怼唵未直目刂品绞�，�?duì)環(huán)境管理制度進(jìn)行優(yōu)化。”白云峰表示，調(diào)整之后，企業(yè)將受到更嚴(yán)格、更細(xì)化的管理，環(huán)保、節(jié)能將必須被納入生產(chǎn)閉環(huán)之中，而不是作為配套裝置出現(xiàn)。
【環(huán)評(píng)制】扎緊法治籬笆
環(huán)保部部長陳吉寧向社會(huì)公開承諾：環(huán)保部直屬事業(yè)單位的8家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)率先全部從環(huán)保部脫離，其他地方的分批分期也要全部脫離，逾期不脫離的，一律取消環(huán)評(píng)資質(zhì)。按照方案要求，省級(jí)及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)要分兩批分別于2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤。到2016年底，“紅頂環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)”將全部退出環(huán)評(píng)市場。過去，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)都是各地環(huán)科院所的下屬單位，屬于事業(yè)單位編制;脫鉤后，這些單位的環(huán)評(píng)工作者大多傾向于留在“體制內(nèi)”，這樣就不得不放棄環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。這部分從業(yè)人員大約占整個(gè)環(huán)評(píng)行業(yè)的三分之一。
【垂直管理制】執(zhí)法走向精細(xì)化
十八屆五中全會(huì)明確提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。目前，環(huán)保執(zhí)法難最大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，地方環(huán)保部門接受上級(jí)環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)保部行政體制與人事司副司長任勇表示，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。垂直管理是在屬地管理的缺陷倒逼下應(yīng)運(yùn)而生的，它將使環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管贏得多重良好效應(yīng)，而垂直管理新模式的全面推行則需要從多維度發(fā)力。
【黨政同責(zé)制】頂層設(shè)計(jì)的新突破口
所謂“一崗雙責(zé)”是指黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，除了履行自己的業(yè)務(wù)職責(zé)外，還要承擔(dān)本領(lǐng)域有關(guān)的環(huán)境保護(hù)管理或者監(jiān)管職責(zé)�？梢�，“黨政同責(zé)”要求的是加強(qiáng)地方黨委特別是“一把手”在環(huán)境治理中的責(zé)任;“一崗雙責(zé)”強(qiáng)調(diào)的是將環(huán)保統(tǒng)籌整合到黨政各部門的職能中。理論上說，這兩者的結(jié)合，既有利于糾正以往“一把手”對(duì)環(huán)保的忽視，又能夠減輕黨政部門間的推諉和扯皮。
【河長制】河湖污染河長擔(dān)責(zé)
由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河湖管理保護(hù)，這就是河長制。河長制是地方政府落實(shí)水資源保護(hù)、水污染防治等主體責(zé)任的制度創(chuàng)新。來自水利部的數(shù)據(jù)顯示，全國已有北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個(gè)省市黨委或政府出臺(tái)了文件，在全境推行河長制;16個(gè)省區(qū)市的部分市縣或流域水系實(shí)行了河長制�！昂娱L制的推行，過去對(duì)河流集中式的治理方式，變?yōu)槌B(tài)化的治理，使水生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。”天津市水務(wù)局副巡視員梁寶雙說。
環(huán)境管理體制改革的變遷趨勢
環(huán)境保護(hù)管理部門的作用，仍然應(yīng)該以監(jiān)督為主，而滿足監(jiān)督所必需的法律法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是必不可少的，這既是監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是行政管理的依據(jù)。環(huán)境保護(hù)管理體制改革的具體思路應(yīng)當(dāng)是：
一是按照政企職責(zé)分開的原則
轉(zhuǎn)變各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的職能。近年來，國家強(qiáng)調(diào)的工作之一，是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督，將企業(yè)達(dá)標(biāo)、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)等各項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移出去。通過改革由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)和服務(wù)，由單純的管理轉(zhuǎn)向?yàn)榛鶎臃⻊?wù)、為企業(yè)服務(wù)。
二是按照政事職責(zé)分開的原則
加強(qiáng)環(huán)保總局的宏觀決策管理職能。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)單位的改革，將研究國家環(huán)保大方向、帶戰(zhàn)略性問題的人員，將環(huán)境規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)政策研究人員集中起來，使之成為全額撥款單位，有利于他們集中精力做好工作。
三是按照調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性和統(tǒng)一、高效的原則
根據(jù)我國國情和充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的原則，應(yīng)把必要的集中和適當(dāng)?shù)姆稚⒔Y(jié)合起來：對(duì)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，集中在中央;根據(jù)地區(qū)發(fā)展的差異，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)采取差別政策;對(duì)跨流域的環(huán)境問題，如大氣、水污染問題集中在中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理權(quán)限放在地方;將環(huán)境保護(hù)的國際合作放在中央，將環(huán)保合作項(xiàng)目放到企業(yè)，主管部門只起引導(dǎo)或指導(dǎo)作用。
四是按照精兵簡政的原則，精簡機(jī)構(gòu)和人員
從國家發(fā)展趨勢以及實(shí)現(xiàn)三步走的目標(biāo)看，在國家機(jī)構(gòu)精簡的背景下，環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)。其原因有以下幾點(diǎn)：一是環(huán)境污染的“欠賬”較多，需要投入較多的資金以“還債”;二是生態(tài)惡化的趨勢并未得到扭轉(zhuǎn);三是我國未來20-30年內(nèi)環(huán)境污染問題有可能進(jìn)一步惡化(國家提出的污染物減排指標(biāo)每年下降在數(shù)字上可實(shí)現(xiàn)，但是實(shí)際困難很大);四是我國核與輻射安全管理的任務(wù)日益繁重;五是我國加入WTO后，國際貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系日益密切，因“綠色壁壘”出口損失增加，需要投入大量的人力物力參加談判，利用WTO的機(jī)制解決國際貿(mào)易中的環(huán)境爭端。
此外，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)的改革，還應(yīng)與市場經(jīng)濟(jì)體制建立的要求和進(jìn)程相適應(yīng)，與國家政治體制改革的要求和進(jìn)程相適應(yīng)。應(yīng)通過建立合理的權(quán)力和利益新格局，選準(zhǔn)機(jī)構(gòu)改革的有利時(shí)機(jī)，使環(huán)境保護(hù)與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。
環(huán)境產(chǎn)業(yè)何去何從
環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為污染治理重要平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)增長重要支柱和科技創(chuàng)新重要領(lǐng)域，正迎來新的發(fā)展機(jī)遇。伴隨著制度政策的完善，環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)指日可待。
根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，包括節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)同比增長11%，高于全部規(guī)模以上工業(yè)增速5個(gè)百分點(diǎn)。其中，在節(jié)能環(huán)保等高新技術(shù)的推動(dòng)下，環(huán)境污染防治專用設(shè)備增長17.9%，相關(guān)產(chǎn)品成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
目前來看，在我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從初期的單純治理為主，慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)榘òl(fā)展環(huán)保產(chǎn)品、環(huán)境服務(wù)、潔凈產(chǎn)品、廢物循環(huán)利用等跨行業(yè)、跨地區(qū)、產(chǎn)業(yè)門類基本齊全的產(chǎn)業(yè)體系。
未來伴隨著更多重大環(huán)保規(guī)劃密集出臺(tái)，治理覆蓋面將會(huì)更廣，并且環(huán)境服務(wù)會(huì)逐漸完善，這將開啟環(huán)保行業(yè)巨大的市場空間。之前出臺(tái)的“水十條”和“大氣十條”，再加上“土十條”，治理污染的“三大戰(zhàn)役”必然會(huì)為行業(yè)發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，“十三五”期間，環(huán)保產(chǎn)業(yè)社會(huì)總投資有望達(dá)到17萬億元。具體來看，土壤污染修復(fù)投資需求最大，約有10萬億元;水污染處理大概在2萬億元，大氣污染治理則在1.7萬億元左右。盡管“十三五”期間環(huán)保投資比“十二五”期間有很大提升，但仍有近七成環(huán)保領(lǐng)域治理需求未得到滿足，未來還有增長空間。以此來看，中國或?qū)⒊蔀槭澜缱畲蟓h(huán)保產(chǎn)業(yè)市場之一，也可能對(duì)全球綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
綜上所述，環(huán)保產(chǎn)業(yè)伴隨著制度政策的完善，成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)指日可待。正如《前瞻產(chǎn)業(yè)研究院之前發(fā)布的環(huán)保行業(yè)研究報(bào)告》分析指出，由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)具有廣泛的滲透性，與其它產(chǎn)業(yè)之間具有全方位、多層次的關(guān)聯(lián)作用，產(chǎn)業(yè)鏈長、關(guān)聯(lián)度大，其發(fā)展必然拉動(dòng)其所滲透的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連帶效應(yīng)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
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